Há alguns meses, Gleydson Mendes publicou um texto sobre o preenchimento do campo de observações do Auto de Infração de Trânsito, partindo de uma preocupação bastante concreta, qual seja, a de que versões anteriores do Manual Brasileiro de Fiscalização de Trânsito atribuíam maior importância à descrição circunstanciada do fato, ao passo que o modelo consolidado pela Resolução CONTRAN nº 985/2022 reduziu sensivelmente as hipóteses em que aquele campo deve ser obrigatoriamente preenchido². Nesse cenário, a consequência é conhecida por quem lida com o processo administrativo de trânsito, dado que o administrado recebe um auto com o enquadramento, o local, a data, a hora, a placa e procura saber, então, o que concretamente teria feito para que aquela norma lhe fosse imputada e, em determinadas situações, ingressa numa curiosa teoria do conhecimento³: o agente sabe o que viu; a Administração sabe que ele sabe; o administrado sabe que a Administração sabe. Eis o consenso epistemológico. Falta apenas que alguém lhe diga o que, afinal, fez e como fez.

Mas, afinal, onde fica a motivação? Virou poeira?

Vejamos, leitores. A pergunta exige uma pequena separação conceitual, visto que motivo, motivação e campo de observações pertencem a categorias distintas. O motivo corresponde à realidade objetiva, fática ou jurídica, que antecede o ato e lhe oferece suporte. Já a motivação exterioriza as razões pelas quais a Administração relacionou determinado acontecimento à providência adotada⁴. Quanto ao campo de observações, trata-se de um espaço documental destinado ao registro de informações complementares. Em certas infrações, será precisamente ali que o fato ganhará a individualidade necessária à imputação; em outras, os elementos existentes nos demais campos, em imagens, equipamentos ou registros integrantes do procedimento poderão oferecer suporte suficiente. A quadrícula, assim, interessa menos por sua existência gráfica do que pela função que pode exercer.

A essa altura, o MBFT oferece pistas interessantes. No art. 169 do CTB, cujo enquadramento é reconhecidamente genérico, o Manual determina que o agente descreva a situação constatada e fornece exemplos: condutor lendo jornal, procurando objetos no interior do veículo, conversando distraidamente com passageiros ou dirigindo sem as duas mãos ao volante. Na desobediência prevista no art. 195, aparecem situações igualmente concretas, como a recusa em retirar veículo estacionado em local permitido após determinação do agente ou a condução em via de trânsito rápido por motorista com habilitação na qual constava restrição correspondente⁵. Ou seja, o Manual sabe que “dirigir sem atenção” ou “desobedecer ordem” dizem muito pouco enquanto a desatenção e a ordem descumprida não forem suficientemente individualizadas no caso concreto.

E aqui avançamos, leitores.

Como já vimos em Entre o fato e a sanção: constatação, qualificação e imputação no Direito de Trânsito, entre aquilo que a Administração consegue empiricamente conhecer e aquilo que juridicamente pode imputar existe um percurso mediado pelo Direito⁶. Naquela oportunidade, o videomonitoramento serviu para mostrar que uma câmera capta acontecimentos e produz informação; a subsunção continua exigindo identificar a norma incidente, reconstruir juridicamente o fato e verificar as condições sob as quais aquele conhecimento pode ingressar no processo sancionatório. Agora a pergunta aparece um passo adiante: realizado o enquadramento, quais elementos permitem ao administrado, à autoridade julgadora e, posteriormente, ao próprio Judiciário compreender as razões da imputação?

Convém lembrar algo que costumo dizer aos alunos: compreender a anatomia do ato administrativo é condição para compreender sua patologia. Dito de outra maneira: competência, finalidade, forma, motivo e objeto podem parecer a velha enumeração que acompanha o estudante desde as primeiras aulas da disciplina, porém sua utilidade surge quando o poder estatal produz efeitos concretos e precisamos localizar o fundamento, o limite e, eventualmente, o vício da atuação. Ora, se a sanção repousa sobre de-terminado suporte fático, como controlar a passagem desse fato à consequência jurídica sem conhecer as razões pelas quais a Administração realizou essa imputação?

Bingo! É precisamente aí que entra a motivação.

Daí a importância da conhecida teoria dos motivos determinantes: uma vez exteriorizadas as razões do ato, a Administração vincula-se à sua existência, veracidade e congruência. O Superior Tribunal de Justiça, aliás, já anulou ato de exoneração baseado em suposta prática de nepotismo depois de constatada a inexistência da situação invocada, registrando que as razões apresentadas pela própria Administração condicionam a validade da providência adotada⁷. E daí? — antes que pergunte o leitor. Veja-se, a título de exemplo, o que ocorre no âmbito federal: a Lei nº 9.784/1999 teve de converter em comando expresso uma exigência que o próprio Estado de Direito já deveria tornar elementar, determinando que os atos que neguem, limitem ou afetem direitos — e, para o que aqui interessa, imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções — indiquem os fatos e os fundamentos jurídicos que os sustentam⁸. Dessa disciplina, pois, extrai-se algo útil para o nosso problema, a saber: quando a compreensão da imputação depende da indivi-dualização de circunstâncias concretas, não se exige uma redação do Enem no campo de observações, apenas que o fato seja suficientemente descrito, algo como “condutor interrompeu o trânsito, emparelhando o veículo com outro para conversar”⁹, pois sem esse mínimo sobra o enquadramento e desaparece justamente o acontecimento que deveria sustentá-lo. Isso não transforma, evidentemente, o AIT em decisão sancionadora; exige apenas que a imputação nasça com suporte fático suficientemente individualizado, para que as fases posteriores do procedimento não precisem descobrir, por conjectura, aquilo que deveria ter sido constatado no momento da autuação.

Penso, porém, que esse problema não pertence apenas ao Direito de Trânsito, pois o Direito Disciplinar já se ocupou de questionar autonomias excessivamente rígidas entre os diferentes ramos sancionadores, mormente quando essas autonomias passam a servir de fundamento para afastar garantias próprias da persecução, do processo e da sanção¹⁰. Isto é, a autonomia dogmática de cada ramo do Direito convive com um núcleo comum de garantias que o Estado não pode dissolver porque muda de sede sancionária, sob pena de fragmentar, por especialidade, aquilo que a ordem constitucional pretendeu preservar como unidade. Eros Roberto Grau advertia que a Constituição não pode ser interpretada “em tiras, aos pedaços”. Pois bem. Haveria alguma razão para que o restante do Direito pudesse sê-lo? Um dispositivo não carrega consigo todos os sentidos de sua aplicação. É parte de um sistema e é nessa relação que deve ser compreendido. Cabe anotar, então, algo elementar que o velho exegetismo ainda consegue transformar em novidade: Direito e lei não são sinônimos. Não por acaso, a reforma da Lei de Improbidade parece ter des-confiado do intérprete e resolveu escrever o que uma leitura sistemática já reclamava, fazendo constar expressamente, no art. 1º, § 4º, a incidência dos princípios constitucionais do Direito Administrativo Sancionador¹¹.

Voltemos, em arremate, ao ponto de partida: se a imputação disciplinar reclama descrição juridicamente controlável dos fatos, se o regime de improbidade administrativa assume expressamente as garantias do Direito Administrativo Sancionador e se a teoria geral do ato administrativo reconhece na motivação a exteriorização das razões de fato e de direito que sustentam o ato, qual característica especial do trânsito autorizaria tratar essas exigências como excesso de zelo?

É aí que o título deste texto começa, enfim, a explicar-se. Vamos de Bandeira de Mello a Jakobs. Sim, Jakobs. O salto parece grande. Menos do que parece. Uma das marcas do chamado Direito Penal do Inimigo está na atribuição de uma posição jurídica diferenciada àquele que deixa de ser tratado como cidadão e passa a receber, no processo, o tratamento reservado ao inimigo¹². A aproximação, aqui, leitor, é estreita, como deve ser: ninguém está equiparando multa de trânsito à excepcionalidade penal; interessa apenas saber o que resta das garantias quando o risco a administrar começa a pesar mais que o cidadão a sancionar. Talvez seja aí que possamos cometer uma pequena heresia terminológica e falar em “Direito de Trânsito do inimigo”. E Ivete? Chegou antes à imagem. Quando os elementos que tornam a imputação cognoscível viram poeira, o que se dissipa não é um capricho formal, mas a própria possibilidade de controlar o exercício do jus puniendi estatal.

Ao fim e ao cabo, a pergunta formulada por Gleydson permanece e, decerto, cresceu no caminho. O campo de observações era a porta de entrada; atrás dele aparecem motivo, motivação, imputação, contraditório, controle e os limites do poder sancionador. A quantidade de caracteres digitados pouco interessa. O que importa é saber se o administrado consegue reconhecer o fato que lhe foi atribuído e se a Administração consegue demonstrar por que aquele fato autoriza a consequência jurídica que pretende impor.

Paulo Daniel Ferreira de Menezes é advogado e docente convidado de Pós-graduação. Pós-graduado em Direitos Humanos (I9 Educação, 2026), em Direito Administrativo (IPEMIG, 2022), em Direito de Trânsito (Legale, 2022) e em Direito Público e Direito e Processo Constitucional (Legale, 2025). Atualmente, cursa especialização em Direito Penal e Criminologia pelo Instituto de Criminologia e Política Criminal (ICPC), bem como em Filosofia e Teoria Geral do Direito pela Faculdade I9. Instagram: @adv.danielmenezes.

Referências:

1 A referência final alude à canção Sorte Grande, de Lourenço Olegário dos Santos Filho, celebrizada por Ivete Sangalo. Em texto anterior, O que faz do CONTRAN, CONTRAN? Poder normativo não é competência legislativa residual, a crítica era outra: o Conselho legisla quando deveria regulamentar. O artigo está disponível no Portal do Trânsito: https://www.portaldotransito.com.br/noticias/fiscalizacao-e-legisla-cao/agente-de-transito/o-que-faz-do-contran-contran-poder-normativo-nao-e-competencia-legislativa-residual/; e na Sala de Trânsito: https://saladetransito.com/o-que-faz-do-contran-contran-poder-normativo-nao-e-competencia-legislativa-residual. Aqui, o problema é quase o inverso: ao regulamentar, o CONTRAN reduziu justamente um dos espaços pelos quais os elementos fáticos da motivação podem tornar-se cognos-cíveis. Ivete, registre-se, permanece inocente; o CONTRAN é que resolveu fazê-los virar poeira.

2 MENDES, Gleydson. O preenchimento do campo de observações do auto de infração de trânsito. Sala de Trânsito, 18 fev. 2026. O texto registra a redução das hipóteses de preenchimento obrigatório no MBFT atual e relaciona a descrição circunstanciada do fato ao contraditório e à ampla defesa. Disponível em: https://www.saladetransito.com/o-preenchimento-do-campo-de-observacoes-do-auto-de-infracao-de-transito. Acesso em: 27 set. 2026.

3 A construção remete à conhecida passagem de Ariano Suassuna sobre a mentira brasileira: “ele sabe que é mentira; eu sei que ele sabe que é mentira; ele sabe que eu sei que ele sabe que é mentira”. Aqui, com alguma liberdade, trocou-se a mentira pelo conhecimento administrativo. O problema é que, no processo sancionador, o administrado talvez prefira menos epistemologia e um pouco mais de descrição do fato.

4 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 30. ed. São Paulo: Malheiros, 2013,

p. 403-404; CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 34. ed. São Paulo: Atlas, 2020, p. 257-258.

5 BRASIL. Conselho Nacional de Trânsito. Resolução CONTRAN nº 985, de 15 de dezembro de 2022. Aprova o Manual Brasileiro de Fiscalização de Trânsito. Disponível em: https://www.gov.br/transportes/pt-br/assuntos/transito/conteudo-contran/resolucoes/Resolucao9852022.pdf. Acesso em: 27 set. 2026.

6 MENEZES, Paulo Daniel Ferreira de. Entre o fato e a sanção: constatação, qualificação e imputação no Direito de Trânsito. Portal do Trânsito, 16 set. 2026. Disponível em: https://www.portaldotransito.com.br/noticias/fiscalizacao-e-legislacao/entre-o-fato-e-a-sancao-constatacao-qualificacao-e-imputacao-no-direito-de-transito/; Sala de Trânsito, 14 set. 2026. Disponível em: https://www.saladetransito.com/entre-o-fato-e-a-sancao-constatacao-qualificacao-e-imputacao-no-direito-de-transito. Acesso em: 28 set. 2026.

7 SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. AgRg no RMS nº 32.437/MG, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 22 fev. 2011, DJe 16 mar. 2011. A Corte assentou que a Administração perma-nece vinculada às razões apresentadas para a prática do ato e anulou exoneração fundada em motivo poste-riormente constatado como inexistente. Disponível em: https://www.stj.jus.br/websecstj/cgi/revista/REJ.cgi/ATC?seq=12632351&tipo=51&nreg=201001181913&SeqCgrmaSessao=&CodOrgao-Jgdr=&dt=20110316&formato=PDF&salvar=false. Acesso em: 28 set. 2026.

8 BRASIL. Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, art. 50, I, II e § 1º.

9 Exemplo constante da ficha de fiscalização relativa ao art. 188 do CTB, que tipifica a conduta de transitar ao lado de outro veículo, interrompendo ou perturbando o trânsito. BRASIL. Conselho Nacional de Trân-sito. Manual Brasileiro de Fiscalização de Trânsito – MBFT. Aprovado pela Resolução CONTRAN nº 985, de 15 de dezembro de 2022.

10 DEZAN, Sandro Lucio; CARMONA, Paulo Afonso Cavichioli. A “atividade-ação” punitivo-disciplinar: interatividade e complexidade entre ato, procedimento e processo administrativo. Revista Brasileira de Políticas Públicas, Brasília, v. 6, n. 2, p. 29-44, 2016, especialmente p. 30-31. DOI: 10.5102/rbpp.v6i2.3985.

11 BRASIL. Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, art. 1º, § 4º, com redação dada pela Lei nº 14.230, de 25 de outubro de 2021.

12 CANCIO MELIÁ, Manuel; CALLEGARI, André. Direito Penal do Inimigo: teoria ou prática? Consultor Jurídico, 14 maio 2026. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2026-mai-14/direito-penal-do-inimigo-teoria-ou-pratica-2/. Acesso em: 30 set. 2026.